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行业动态 

PPP与专项债结合,2019稳增长与高质量增长模式

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刚刚结束的2018年中央经济工作会议对2019年经济工作作出了部署。会议强调,要看到经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力;要统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作,保持经济运行在合理区间,进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。为此,宏观政策要强化逆周期调节,积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模。关于新增地方政府专项债券的去向,会议指出,要加大基础设施等领域补短板力度,加快教育、育幼、养老、医疗、文化、旅游等服务业发展,加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设,加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度,补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板,加强自然灾害防治能力建设。


以上信号显示,2019年财政政策的作用将得到加强,而地方政府专项债券是财政发力的主要手段。与此同时,会议还提出,要深化市场化改革,要善于化危为机,变压力为加快推进经济高质量发展的动力。这就要求地方政府专项债券不仅要为稳增长服务,还要为高质量增长服务。只有探索出一条有效的投资路径,提高专项债资金的使用效率,才能完成这一重大使命。


地方政府通过专项债券筹集到资金后,有多种投资、建设、运营方式可以选择。第一种是组建国有企业或直接委托现有国有企业进行投资、建设和运营;第二种是由政府平台公司进行名义上的投资,由地方国企进行建设和运营;第三种是由政府投资建设,委托社会资本运营;第四种是作为政府与社会资本合作的条件,由社会资本进行投资、建设和运营。


前两种方式仍属于传统的基础设施投融资方式,基础设施的供给仍然由政府下属的国企来完成,优点是进度快,缺点是投资建设运营效率低,又退回到政府与自己的国有企业打交道的老路上,缺少外部市场化力量的支持和制约,无法解决治理机制层面的问题。后两种则是将地方政府债券与PPP相结合,可以充分发挥专项债和PPP的双重优势。一方面,地方政府专项债带来的资金能够减少社会资本的投资压力,改善企业的现金流并修复企业的资产负债表;另一方面,PPP模式能够充分发挥社会资本的优势,用市场化、竞争化、专业化、规模化的方式提升基础设施的投资、建设和运营效率,打破地方垄断,为市场化企业提供更为广阔的市场空间。在治理层面,PPP模式更有利于政府以合同的方式对项目进行监管,政府对项目按效付费,而不是延续过去政府与平台公司之间的准行政模式,搞财务软预算。整体而言,地方政府专项债券解决了地方政府隐性债务显性化的问题,但无法从根本上解决地方政府决策失误和效率低下的问题。将地方政府专项债券与PPP相结合,可以借助PPP的规范性提高政府债务资金使用的规范性和效率性,从根源上防范和化解政府债务风险。


当然,PPP模式下,项目的进度不如政府传统模式下快,这主要是因为PPP模式对项目的合规性要求更高,PPP模式的合规性和透明性不允许地方政府“先上车、后买票”。而这一规范、审慎的投资模式,正是经济高质量发展的应有之义。


以轨道交通PPP项目为例,轨道交通项目的投资通?梢苑治狝包(主要为土建工程)和B包(主要是机电设备),地方政府可以通过轨道交通专项债券筹集的资金主要解决A包部分的投资,用PPP的模式引入社会资本的资金解决B包部分的投资。如此一来,尽可能的将PPP模式下已经深入人心的物有所值的理念贯彻到基础设施的投资、建设和运营中。当然,专项债和PPP结合的时候,还需要政府和社会资本双方在风险分担、回报机制和绩效考核方面不断进行探索和完善,以更好的实现政府和市场的合力与共赢。


中央经济工作会议提出的地方政府专项债思路为基建补短板投资提供了积极的信号,与此同时,会议也强调要加快经济体制改革,要切实转变政府职能,大幅减少政府对资源的直接配置,强化事中事后监管,凡是市场能自主调节的就让市场来调节,凡是企业能干的就让企业干。这与过去五年以来肩负着基础设施投融资改革重任的PPP模式的核心理念如出一辙。会议还提出,要增强微观主体活力,发挥企业和企业家主观能动性,建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境,这与PPP的理念也是不谋而合。在地方政府去杠杆和基建补短板的双重约束下,要实现稳增长和高质量增长的双重目的,地方政府专项债与PPP的结合,将是一个合理的政策选择。


此外,经过五年的探索和实践,PPP的核心理念和操作模式已经在政府、社会资本和金融机构等各方主体之间形成了广泛的共识,有关各方面都培养了一批专业的人才,积累了丰富的执行和管理经验。将PPP与地方债相结合,能够最大限度的减少制度调整的成本,也能给予地方政府和社会资本各方以政策连续性和稳定性的合理预期,推动中国的改革进程以螺旋上升的方式不断优化和完善。


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